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霍华德•戴维森（HOWARD DAVIDSON）
法学博士
美国律师协会儿童与法中心主任
2006年是霍华德先生专职从事儿童倡导法工作的第三十二个年头。这三十二年中的大部分时间，他在华盛顿办事处为美国律师协会领导儿童与法中心。美国律师协会的这个中心近期刚庆祝完它的28周年纪念日。
拥有20多位员工的儿童与法中心致力于改善服务于儿童的法院系统，还致力于改善法律系统对儿童虐待和忽视、儿童性剥削、寄养、收养、儿童的法律代理以及其他儿童福利相关问题的回应。该中心参与了大量的项目咨询、法制教育和研究活动。中心不仅出版月刊《美国律师协会儿童法实践》和儿童保护案件司法改革方面的《儿童法院工作》时事通讯，还参与编辑季刊《儿童法定权利季刊》。该中心的主要活动包括运作联邦扶持的“国家儿童福利法律司法问题资源中心”及进行一些教育项目，就是为法官和律师提供青少年健康及婴幼儿发展两方面的教育，因为这些跟涉案的儿童相关。
霍华德先生在“美国儿童虐待和忽视顾问委员会”担任过会长和副会长。他是“国家丢失和受剥削儿童中心”委员会的委员，更是它的发起者之一。他众多出版的书和文章涵盖了法院系统中范围广泛的影响儿童权利的法律问题，包括：《儿童的法定权利》、《美国儿童的权利》、《为儿童和青少年设立督察员项目》、《家庭暴力对儿童的影响》。他还给一本美国精神病学出版社的书――《家庭暴力――临床和法律指导手册》写过的法律注解。
他出版的文章包括：《家庭体罚的法律层面》；颇有影响的书《受虐儿童》中的一章――《法院与儿童虐待》；
对《儿童权利公约》中解决虐待和忽视问题的条款的分析；为《家庭法季刊》的千年版写的《世纪末儿童保护政策和实践》的概述；为2002年《儿童、社会科学和法律》一书写了一个章节，题为“怎样才能将聚焦儿童的法律、政策和研究带入21世纪”。
霍华德先生1970年毕业于波斯顿大学法学院。70年代中他作为“大波斯顿法律服务处”的律师，有5年的时间专门代理儿童案件。他现在居住在马里兰州的Silver
Spring，有一个14岁大的养子和两个已成年的女儿。
十六年前，我们中心出版过一本叫做《美国儿童权利》的书。当时写这本书的一个目的就是想推动美国政府下定决心及时批准《联合国儿童权利公约》。正如你们中的一些人所知道的，尽管美国律师协会和其他青少年保护倡导者为此做了最大努力，美国目前仍然是世界上唯一一个没有批准该公约的国家。在此次演讲的最后我会回头谈谈该公约的内容并解释美国联邦政府为何还没有批准它的原因。
现在我首先想要简要说明的一点是，该公约的条款在很多方面都与我之后要介绍的美国青少年保护法律框架极其相似。在政府可以如何帮助未成年人茁壮成长以及保护其免受侵害等方面，美国的法律提供了一个框架模本。我们的法律中发生的问题，大多不是因为法律规定不健全，而是跟法律在地方层面执行不力和缺乏资金保障法律项目有效实施有关。
像其他国家一样，我们的法律也尊重父母在抚养孩子方面扮演的重要角色，并且家庭抚养孩子也拥有免于政府不当干涉的重要的法律保护。美国最高法院的判决中曾提到过，家庭成员，即使是非监护人的父亲、祖父母或外祖父母，均享有旨在促进其与孩子接触的法律的特别保护。但是，如果父母的行为危及孩子，最高法院在大约60年前就明确指出过，这种情况下政府有权利也有义务通过公共机构和法院来纠正父母的行为或在照顾子女方面的重大忽视。
在父亲或母亲的行为可能使孩子受到严重伤害的情况下，法院明确授权儿童保护机构进行干预，这就是拉丁语中的“国家监护人”（parens
patriae）。如果父亲或母亲故意或非故意未能送孩子去上学、未能给孩子注射疾病疫苗；或者允许孩子从事非法或有害的雇佣劳动；同意孩子与不良行为人群来往或从事违法行为等，则那么这时政府可以介入进来。必要时，政府可以要求父母上法庭，由被授权的法官进行审理。但是，法律对这种干预是有诸多限制的。例如，即使认识到有大量的“高中辍学”现象存在，大多数州法律只要求年满16周岁以前必须上学。许多州已经改变了这个做法，也就是将这个规定修改为18岁，或者正在考虑这样做。
虽然我今天主要谈风险少年，尤其是那些得不到帮助时最有可能从事反社会或自我伤害行为的13至19岁少年，但我还是要强调，根据美国研究人员的发现，良好的早期教育，即从出生到五岁的教育，是减少孩子在青少年时期和成人时期犯罪的一个重要方法。事实证明，良好的早期教育会帮助孩子长大后走上成功的道路。
正因如此，青少年保护倡导者们一直为支持美国儿童保护法律的完善而努力，比如五十多年前发起的“引领开端项目”就是根据那些法律制定的。如今，这个学前项目每年为低收入家庭的学龄前儿童提供70亿美元的资助，但这些仍不足以帮助全国所有符合条件的孩子。
一项长期研究发现，55%没有受过良好早期教育的孩子在长大以后被逮捕的几率是36％受过良好早期教育孩子的五倍或五倍以上。与五岁前受过良好早期教育的青少年相比，没有受过良好早期教育的青少年实施暴力犯罪的几率是前者的两倍，持有危险毒品而被逮捕的几率为七倍，因毒品重罪被逮捕的几率为四倍。受过良好早期教育的青少年会被判处比没有受此种教育的青少年明显短的监禁或羁押刑罚。
这项长达22年的研究还发现，那些没有受过良好学前教育的孩子成为惯犯的风险比一般孩子高出五倍，并且，在孩子的早期教育上多投入一美元，就相当于为公众节约了至少七美元的特殊教育费、社会辅导费和刑事诉讼费用，同时，也相当于增加了未来的税收和纳税人的收入。
美国还有研究表明，许多有违法行为的青少年在学龄前就有破坏性行为。因此，参加过早期儿童教育项目的未成年人会比没有参加过的表现出更高的与同龄人相处的积极性，他们的敌对情绪相对较少，也不易与人发生打斗。在随后五到八年的追踪中发现，没有参加过此类项目的未成年人仍被认为具有破坏性及对人充满敌意。
因为13岁就开始实施违法行为的未成年人，长大后更有可能成为暴力犯罪者，所以看到九成参与某全国性调查的警官将“‘扩大’五岁以下儿童照顾与学前教育项目”列为最有效的预防犯罪方法就没什么好惊讶的了。我们甚至还有一个由现任或前任警署官员们领导的全国性组织——“打击犯罪：对孩子进行投入”，
来推动此类改革。
残疾未成年人也很容易在长大后成为风险少年。所以我们尤其必须特别关注他们的教育需求问题。1975年，美国国会通过了《残疾儿童教育法》（现名为《残障人教育法》）。为依据本法规定获得联邦政府的资金，各州必须完善和执行那些保障所有美国3至18岁残障儿童得到免费的合适公共教育的政策，各州的计划不得与联邦法律相抵触。1986年，该法经修改，规定各州必须在本州范围内为0-2岁的残障婴幼儿及其家庭执行一整套及早综合干预服务项目。各州必须保障每个符合条件的孩子和家庭都能得到这些干预服务。
在将孩子送入“特殊教育项目”之前，我们应当先对孩子的一系列情况进行评估，包括：是否有限制其学习活动的身体或精神障碍；导致这种障碍的原因；孩子在身体、情感、社会、职业、智力等方面的优势与弱势；反映孩子障碍情况及孩子需要的特殊服务、教育方法和其他干预服务的教育诊断；安置在什么学校合适；以及对孩子在学术、社会和职业方面潜能的预测。
美国有关犯罪的统计表明，学术成就水平、入学率和毕业率对未成年人是否陷入刑事司法程序有重要影响。研究表明，学习障碍，尤其是那些没有得到治疗的，将使孩子面临更大的违法风险。我们知道，矫治场所中的残障青少年比例远远大于其在人口中的比例。
预防少年风险的另一个重要途径是保护他们在家庭中不受虐待和忽视。美国自19世纪末以来就已经有一套未成年人法律和司法保护框架了，并且我们还在不断修改使之日臻完善。
早在20世纪初，美国的很多大城市就建立了审理未成年违法行为和父母虐待子女案件的少年法庭，如今这种法庭已达几百个。在政府公共儿童保护机构涌现出来之前，一直是由民间非政府项目（通常是宗教组织）专门提供儿童保护服务。现在都是政府项目负责了大多数的儿童虐待和忽视案件的调查，并为这些案件中的儿童及家庭提供相关服务。
美国的儿童虐待与忽视强制报告法律制度已有五十年的历史。如果某些专业人士未能向政府相关机构报告他们怀疑可能存在的儿童虐待或忽视现象，这些法律可能会对其采取处罚。这些专业人士包括医生、护士、警察、学校老师、社会工作者和心理医生等采取处罚。尽管家庭成员或邻居也常常报告儿童被虐待和忽视的情况，但只有那些专业人士被法律强制要求报告。在美国，每年大约有三百多万份的儿童虐待与忽视的报告。
1974年美国国会通过了《防止虐待儿童与处理法》，其中规定了一系列各州在其儿童保护工作中必须遵守的标准。各州在接到报告时应尽快做出反应、评价孩子所面临的危险并调查关于虐待和忽视的真实性。他们必须合法地保护那些出于保护儿童的善意而举报的人们，使他们免于报复性诉讼。他们一方面需要将案件信息提供给其他需要知晓这些信息来保护儿童的政府和私人机构，另一方面必须保守信息的机密性。在处理此类案件时，他们应该与警方和法院密切合作。
这项1974年联邦法也规定当某个家庭因虐待或忽视儿童被诉至法院时，法院会为涉案的未成年人指定诉讼监护人（guardian ad litem）为其提供法律援助，通常由律师来担任，虽然不总是这样。
因为该联邦法的颁布和州儿童保护机构的积极介入，越来越多的孩子被带离家庭并安置在寄养机构。截止到20世纪70年代，有超过五十万的美国儿童被予以寄养安置。之后，国会又通过了《1980年收养帮助与儿童福利法》，以增强寄养体系中政府机构和法院的监督。该法要求那些打算将儿童带离家庭的法官和政府机构必须考虑怎么做可以避免这种带离，或者他们应该帮助这些寄养中的孩子尽快回到自己的家庭。该法还设立了时间线，以避免儿童长期处于寄养状态，避免其家庭问题和永久安置问题得不到尽快解决；对于那些回家后安全得不到保证的孩子，应优先考虑对其进行收养安置。
1997年，由于《收养与家庭安全法》的颁布，1980年收养法被大量修改。前者作为一部联邦法，加强了对寄养中的儿童诉讼案件的监督，要求对此类案件的处理更加及时迅速。美国政府1961年起为各州儿童寄养提供资金支持，至今每年已超过50亿美元，用于支付50多万名被家庭虐待、忽视或遗弃的孩子所需的各项费用。除此之外，根据法律，联邦政府还给一些成功提高寄养孩子的收养率的州提供了另一项资金，并且如果年龄越大的寄养儿童（包括青少年）被收养，这些州将得到更多的关注和资金。
尽管如此，十几岁的孩子还是在寄养孩子中占有相当大的比例，其中许多都面临脱离寄养后直接进入独立生活状态的问题。因此，1999年美国国会通过了《寄养独立法》，要求各州建立起帮助寄养儿童成功向独立生活过度的项目，并为此提供更多的资金支持。每年都有2万多名寄养儿童面临“超龄”，众所周知，这些即将“超龄”的孩子将面临诸多风险。当这些孩子年满18周岁或高中毕业后，多会被要求离开寄养机构，联邦和州对他们的资助也会突然终止。毫无疑问，这些刚成年的孩子很容易陷入吸毒、犯罪、早孕甚至无家可归的境地。许多这样的孩子还有严重的精神问题或者遭受“创伤后应激紊乱症”的折磨。美国律协通过开展“风险少年”项目等工作，努力探索如何完善为这些十几岁的孩子提供服务和帮助的法律制度。
1974年，国会强调儿童虐待与忽视问题的同时，还通过了《青少年司法与犯罪预防法》。当时，美国因严重犯罪被捕的人中青少年几乎占了一半。该法旨在为人手不足、事务过于繁忙的少年法院、检察官和刑事辩护法律援助机构、青少年缓刑、矫治机构提供支持，还为这些机构的人员提供培训支持。该法的通过也是为了提高少年法院、救助机构以及其他部门的能力，来解决帮助那些因从前没有得到有效帮助而有可能违法犯罪的孩子的需要。该法还对青少年酗酒、吸毒等现象的增多问题予以了规定。
为减少未成年人犯罪，该法规定学校应避免轻易开除学生或停学，还规定通过实施社会帮教项目和一些旨在提高孩子社会交往能力、自尊心以及有效利用课余时间的活动，尽量避免青少年进入司法程序。最后，法律还规定应加强对犯有严重罪行的极少数未成年人问题的关注。
该法中还有一些对“违法前”青少年有影响的规定。这类青少年也是美国律协在过去一年中的工作对象。在美国法律中，这些孩子被叫做“未成年身份违法者”。他们都是些不满18周岁，离家出走、长期不上学、违反宵禁、被发现饮用酒精饮料或不受父母及其他监护人管教的孩子。这些身份违法者与未成年犯的区别在于，导致他们被逮捕或被指控的违法行为，如果由成人实施，就不属于违法。
《青少年司法与犯罪预防法》规定，对这些“身份违法者”，不应采取针对未成年犯的监禁或其他羁押措施。该法还规定，未成年犯或“身份违法”者都不应与成年犯共同关押在监狱或其他羁押场所。
自1974年以来，该法经数次修改，以解决未成年人中需要特殊关注和服务的特殊群体的问题。这个群体包括处于青少年矫治机构中关押比例不正常的少数民族未成年人、近些年来人数持续增长的女未成年犯、在未成年司法体系中的患有精神疾病，但常常得不到诊治的未成年人、边远地区的未成年人、因仇恨其他未成年人的种族、宗教或性别而实施“仇恨犯罪”（hate
crimes）的未成年人、从未成年人司法制度体系出来年满十八岁向成人独立过渡的青少年，以及受到过性剥削和性虐待的未成年人等。
美国少年司法制度中也有一些方面一直被呼吁对其进行修改。在州法和联邦法律制度中，都存在将犯有严重罪行的未成年人按照成年人对待的现象，包括那些只有十二、三岁的孩子在内。他们会被一般法院定罪判刑并获得与成年人一样的刑罚，比如因谋杀被判处不可假释的终生监禁。如果法官判定某未成年“身份违法”者违反了法庭的命令，该未成年人会被送到拘留所或管教所与其他未成年重罪犯关在一起。女性“身份违法”者比男性未成年犯更有可能被长时间关押。
美国少年司法制度中有一个重点是建立和维持基于社区的其他改造方式（包括基于家庭的一些管教项目），而非促进运用传统的将未成年犯送入专门机构的模式。我们还建立了将未成年人从传统的少年司法和改造体系中分流的方法，比如被害人赔偿与和解项目以及由未成年人担任法官和陪审以使他们更深刻的认识司法程序的青少年法庭项目（youth
court）。我们还在提高未成年人法律代理质量的方面作了实质性的工作。未成年人自1967年的一起联邦最高法院案件之后，完全享有了律师代理权。
上面的介绍中涵盖了联邦的一些法律。并且这些联邦法律与五十个州的相关法律一起，构成了一个能够解决弱势未成年人或问题少年需求的重要的和有效的法律框架。然而，其中仍有需要完善和改进之处。比如，尽管我们的法律有很多关于法院如何帮助那些受到家庭暴力或虐待的孩子的规定，但是对于孩子因为父或母被监禁或羁押而受到伤害，政府却无法介入。
我们的法律还需要更多的改进，以鼓励父母或其他抚养人使用不会伤害孩子的纠正或限制的教育方法。我们应该在法律中明确规定，父母、监护人或其他管理者对孩子采取的造成了或可能造成身体伤害的体罚行为将会引来政府儿童保护机构的干预，尽管我们不能够证明该体罚实施者是否故意想要伤害孩子。我们的法律应该更明确规定，不管是受酒精、毒品的影响还是对孩子极其生气、情绪失控，父母对孩子的危害行为也是违法的。联合国的《儿童权利公约》在这方面的规定更为严格，它要求法律禁止一切形式的对儿童的暴力行为，包括体罚在内。
儿童暴力中常见的情况还包括未成年人之间的欺负和性骚扰。美国律协呼吁政府制定并贯彻实施针对未成年人、家长、老师和学校管理者的“宽容和反对偏见”教育、多文化意识培训、仇恨犯罪预防教育、反欺凌项目和反骚扰项目。我们还呼吁教育部门、学校管理委员会、少年法庭以及其他社区机构加强对孩子的教育，使他们认识到仇恨与偏见引发的行为的坏处，还呼吁他们对儿童所犯的仇恨犯罪或者暴力行为的独特背景予以考虑。
我们认为，用法律强制要求对儿童性骚扰、欺凌或其他暴力行为进行统计是十分必要的。我们也鼓励儿童抚育机构在照顾儿童的过程中，充分实施能够保证其迅速调查和解决儿童之间性骚扰、暴力或其他不当行为的制度。尽管目前美国没有反儿童欺凌的联邦法，许多州还是有此方面立法的。1994年，国会通过了《安全、无毒品学校与社区法》。
该法为各州和地方提供了实质性的资金保障，以支持制定与开展防止青少年滥用毒品和反对暴力的预防活动。该法规定的资金还用于支持各州在暴力事件发生时的早期介入服务以及与恢复相关的服务等。该法还规定对学校工作人员、父母、执法官员以及其他社会成员的专业培训和发展提供支持。该法还支持通过加强执法、社区巡逻等类似方法来提高路途安全服务，以保障处在不安全社区的学生上学路上的安全。该法还提供资金，支持毒品和暴力问题严重的学校的安全管理，并为其出资配备专门的工作人员。
美国政府还需要注意的另外两个问题就是青少年服务的协调与监督。就协调而言，国会刚通过了《青少年协调法》，该法同时也是对白宫弱势青少年行动组的一篇报告的回应。该小组提出建立统一的青少年服务协调机构以便于部门之间的协调与合作，协调联邦层面的各个青少年研究项目，确定并推广青少年服务示范项目，以及支持各州的青少年服务协调工作。根据这部几个月之前通过的新法，联邦青年发展理事会被建立起来。该理事会旨在保证联邦青少年服务机构之间的交流，分析青少年的需要及相应联邦服务的质量和数量，为联邦青少年服务项目制定目标并制定实现目标的计划，发展特殊青少年群体示范项目，进行研究以及确定和推广示范项目。
在监督方面，我们还没有统一的儿童及青少年服务联邦监督机制，但是我一直呼吁政府拓展几种不同的监督模式。
一种是建立儿童督察员项目，政府服务体系内和体系外都有，儿童权利督察员依法律授权听取信息、与儿童和机构接触。在美国有十几个州都建立了这种项目，在许多其他国家也有。另一种监督方式是儿童权利保护公民审查小组。该小组招募的公民经授权研究儿童保护机构工作人员的工作并对提出相应改革建议。这些公民的建议应该得到更好的支持从而使更多的公众参与对政府儿童保护体系的监督。我们也应该建立类似的少年司法项目的公民监督。
演讲的一开始我答应要帮助大家理解为什么美国没有批准联合国《儿童权利公约》。我首先应该指出，美国迅速地签署了该公约的两个任择议定书，一个是关于禁止使用儿童士兵的，另一个是关于儿童性剥削问题的。
为什么美国同意这些议定书却没有同意公约本身？这是因为美国政策规定对任何条约都要充分分析其构成及其潜在的广泛法律影响。经过漫长的政府审查程序，《儿童权利公约》在美国就成了一个政治色彩很浓的文件了，不少其他公约也有类似情形。美国很隆重的签署了《消除对妇女一切形式歧视公约》，但二十多年过去了该公约仍然没有被批准。
为数很少的一些组织对《儿童权利公约》潜在影响的错误评价严重误导了公众对该公约的理解。这些误导导致了人数虽少但政治力量强大的反对意见，甚至影响了1989年以来三任总统对此问题的不签署决策。批评者们错误地认为该公约是对美国家庭的一种威胁，是对国家主权的破坏，也是对父母子女关系的干涉。
通过对《儿童权利公约》和美国法律制度的深入分析我发现它们之间并不冲突。尽管存在差异，但是如果我们批准了《公约》，儿童权利倡导者就可以此敦促政府完善和改进立法和政策。除此之外，对于公约条款与国内法也有冲突的地方，比如公约禁止对犯有严重罪行的青少年判处不可假释的终生监禁这一条，可以在批准过程中适当地予以保留来处理。
我认为，《公约》与美国国内法及价值观之间的差异并不足以使美国反对批准公约。因此，我希望美国尽快重新认识《公约》并为批准《公约》而努力，从而使美国真正成为全世界儿童保护与儿童福利的一支中坚力量。
由于我们有很多服务于青少年的法律和项目，所以我想我们在儿童保护、未成年司法和其他问题上有很多经验可以跟各国分享。因此，我尤其盼望我们能够共享那些有益于中国法律、政策和法院审理活动的信息，以更好解决风险青少年及其家庭的需求。
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