美国儿童保护法律制度综述6

文/William Bowen[1] 译/张文娟[2]

此文续《中国律师与未成年人权益保障》2006年第3期。

虐待与忽视诉讼程序——裁决 处理 安置

如果儿童福利局决定提起虐待或忽视诉讼，他们必须证明对父母的诉讼符合程序法的规定。因此，福利局需要律师来解释为什么提起诉讼，并提交证据来证明父母虐待或忽视儿童的行为已经构成了法律上的虐待或遗弃。由于该诉讼在美国是民事诉讼，福利局只需达到优势证据的证明程度即可。

因为忽视诉讼对父母的权利和利益有一些潜在影响，因此诉讼中父母可以提交有利于自己的证据，也可以对州提供的证人和证据的可信性进行反驳和质疑。儿童也会在法庭上出现，当然，不同的州法会为他们提供不同代理方式。一些州要求儿童的代理律师发挥传统律师的作用，在诉讼中按照儿童的愿望代理。[3]还有一些州要求律师成为儿童的诉讼监护人(guardian ad litem)，要通过自己的判断为儿童的最大利益进行诉讼。[4]还有一些州要求律师的角色是兼而有之，[5]要求儿童的代理人同时扮演律师和诉讼监护人的角色。[6]这种分散化的要求[7]并不能有效解决问题，因为有些州的角色要求不但不同甚至是自相矛盾的。在一些州，诉讼监护人必须是律师，[8]在另一些州，诉讼监护人可以是非法律专业工作者，[9]如社工、心理咨询师或是法庭指定的特别权利倡导志愿者（Court Appointed Special Advocate）[10]。至于法庭怎么补偿这些特别权利倡导志愿者，也是因州而异。

虐待与忽视诉讼中，当事人的数量和他们之间关系的复杂程度使此类诉讼的程序和决定极其复杂。在每一个当事人就案件表达看法并交叉询问对方后，法官在证据的基础上裁决是否存在虐待与忽视事实。诉讼在该阶段主要是查明事实，被称为诉讼的查明事实阶段。[11]

当且仅当法官发现虐待与忽视事实后，案件才进入处理阶段。[12]在处理阶段，法官通过各种命令来要求采取提高儿童福利的措施。[13]采取措施的标准是儿童的最大利益，法官在判断儿童的最大利益时，可以采用不同于他在判断是否存在虐待与忽视事实的标准，例如，法官可能相信存在着忽视事实，但是仍然认为，为儿童的最大利益州还是不要介入此家庭为好。在起诉和听证阶段，导致事故发生的临时问题不存在了，法官也会做出这样的判断。另一方面，当法官相信儿童待在原来家庭会非常危险时，就会通过命令形式让儿童被带离家庭，然后通过寄养方式获得安置。案件经常会得到一个介于两者之间的解决方式，法官要求父母参加一些治疗或接受一些服务以保持他们对儿童的继续监护的资格。[14]正如在事实查明阶段那样，法官做这样的决定之前，也是已经让各当事方就如何保护儿童的最大利益提交了证据，包括证人和书面材料。[15]

处理的命令通常有五类：抚养监护和监护、安置、治疗、监督、访问、护理。下面我们简单就上述内容进行界定和讨论：

监护：监护是一种法律上的身份，即对儿童的抚养、教育负法律上的责任。监护人有权对儿童抚养、教育的重大问题作决定，如他们住在哪儿、他们如何被抚养和教育等。[16]他们的职责是为儿童的最大利益提供条件，如果他们拒绝满足儿童的需要，将会承担民事和刑事责任，包括丧失对儿童的抚养权。通常，监护人自动取得对儿童的抚养权，但是法庭可以为了儿童的利益对此予以限制和改变。[17]

抚养监护：与监护不同，抚养监护人只是对儿童进行日常照顾，对儿童的重大事项和长期发展没有决定权。[18]如果为了儿童的最大利益需要这样做的话，抚养权可以赋予监护人之外的人。

安置和照顾：安置主要解决儿童在空间上生活在什么地方，这个地方可以是与抚养监护人和监护人不同的地方。法官可能赋予州对儿童的抚养监护权，儿童可能仍然生活原来的家庭里，但是其生活状况由州来监督。[19]同样，法官赋予州抚养监护权，但是要求儿童生活在寄养家庭里以等待重新回归家庭或被收养。[20]如果州对儿童有抚养监护权，他们保留对儿童生活场所的控制，可以为儿童的最大利益改变其生活处所。[21]

治疗和服务：法官可以命令父母参加一些治疗项目，以作为他们为儿童返回家庭所做努力的一部分，同时命令福利局提供一些治疗选择。在大多数州，完成了这些命令后，父母就可能与孩子重新团聚了。[22]

监督：不管儿童被安置在何处，法官经常会命令儿童福利局定期核实儿童生活处境的改善情况，采用的方式可以包括事先通知的走访，事先无通知的走访，与儿童的生父母、寄养父母、老师、律师、医生和其他在儿童生活中扮演重要角色的人进行交谈。因为儿童福利局要在法庭就儿童下阶段的安置进行审查时描述其过去所做的事情，所以，他们必须就每次走访和交谈的内容作详细记录，并就儿童处境的进展有一个很好的把握。

访问：法庭还经常命令儿童福利局或其他对儿童行使抚养监护权的人允许并帮助没有抚养权的儿童的父母和亲属看望儿童。法官经常将时间、长短、地点、期限、频率以及是否有监督还是无监督访问都予以明确。[23]法官也会将这些具体问题留给监护人和有访问权的人进行协商。

护理：被虐待或忽视的儿童通常有严重创伤，需要特殊的护理。法官会命令儿童福利局向儿童提供咨询，并制定治疗方案，让儿童接受特殊教育，或者采取其他措施来满足儿童在生理、心理、情感和教育上的特殊需要。

安置选择和必要资源

驳回

即使法官查明发生过虐待与忽视事实，但如果他认为采取进一步行动意义不大，[24]也会驳回案件。这通常发生在下列情况，即虐待或忽视事实是偶然性的，儿童几乎不存在进一步被伤害的危险。[25]

保护性监督或家庭保护

法官可能命令儿童仍待在原来的家庭，但是州监督儿童在家庭中的情况。[26]法官还可能同时要求儿童福利局自愿提供或强制父母接受一些有利于更健康家庭关系和更安全家庭环境的服务。在儿童仍待在原来家庭的情况下，抚养监护权有的赋予父母；有的在州，原来的家庭只不过是儿童安置的处所而已 。[27]

亲属照顾

如果儿童原来所属的环境已经不安全，而儿童的亲属愿意、也有能力照顾儿童，法官也会选择将儿童安置在亲属那里。[28]如果亲属照顾可以实现，这通常是被更看好的选择，因为对被带离家庭的儿童而言，与他们熟悉的亲属住在一起会减少他们的心理伤害，更容易获得爱。[29]基于这种考虑，亲属照顾在很多州的儿童保护制度中有了更高的使用频率。[30]另外，对儿童寄养和收养的联邦资助也倾斜于那些在安置中鼓励亲属照顾的州。[31]在儿童保护制度中，亲属有与其他寄养或收养家庭获得相同资助的宪法性权利。[32]

寄养

如果原来的家庭已经不再适用儿童生活，法官会决定将儿童带离家庭，然后安置在一个寄养家庭、集体家庭和采取其他替代性的生活处所安排。[33]在一些州，州对这些被带离家庭的儿童有抚养监护权，但有时抚养监护权也会赋予寄养父母或家庭。[34]但是，在寄养阶段，父母的权利没有结束，监护资格还在父母那里。

终止父母监护资格

在一些州，在这个阶段，法官可能会决定终止父母的监护资格。[35]但是，终止父母监护资格是一种比较极端的措施，因为一旦终止父母的监护资格，父母不仅失去了照顾儿童的权利，而且丧失了一切决定孩子成长事项的权利，甚至连探望或看孩子一眼都不可以。[36]因此，在终止父母监护资格的案例中，州的举证要求是很高的，必须达到“明确、有力”的程度。[37]在很多州，剥夺父母监护资格需要单独起诉，适用单独的程序，并且证明已采取其他措施但失败了才可以。[38]

长久安置计划

儿童福利制度存在的理想是为所有儿童提供一个健康、温情、稳定和长久的家庭环境。将儿童长时间安置在临时的生活场所会损害儿童与成人建立的稳定联系纽带，因为对儿童而言，临时处所意味着他们随时还要被转移环境。[39]儿童长时间生活在临时处所，会产生焦虑、无常和沮丧感，这对儿童的精神和情绪健康是有害的。[40]

为应对公众对儿童长时间滞留在寄养家庭的批评，1980年，国会通过了《收养资助和儿童福利法》（AACWA）。[41]此后，因为不能找到合适长久安置家庭而导致儿童超时滞留在寄养家庭的问题仍没有解决，在1997年，国会又通过了《收养和安全家庭法》(ASFA)。[42]

AACWA对儿童福利制度的一大改革是，限制不必要的将儿童带离家庭。[43]该法规定，作为接受联邦资助的条件，州必须制定制度要求儿童福利局作出“合理努力”，防止在不必要的情况下将儿童带离家庭，并保证被带离家庭的儿童在可能的情况下返回家庭。[44]ASFA将“合理努力”予以明确，[45]并要求州严格执行对周期性长久安置计划作出规定的法律。[46]ASFA列出了一些可接受的长久安置计划，如：与父母团聚，与合适亲属生活在一起，终止父母监护资格并将儿童送养，其他生活安排。[47]上述最后一种安置被接受的前提是，州有强有力理由解释采用其他明确列举的安置计划不能保护儿童的最大利益。[48]儿童进入寄养系统的12月内，儿童福利局有责任为他们制定一份书面的长久安置计划，[49]该计划要提交给法庭，法庭会在长久安置听证中对其进行评估。[50]长久安置计划听证通常是所有当事人都参加的，包括儿童福利局、父母和儿童，各方都有机会表达不同意见和提出修改建议。[51]然后，法官会决定儿童目前的安置是否安全，是否符合儿童的需要；评估安置计划是否与案件进展吻合，是否与导致儿童被带离家庭的问题的解决进展吻合，以及此计划是否有利于儿童重新回归家庭。[52]儿童在寄养系统每满十二个月，如果有必要修改长久安置计划，这需要另外的听证。[53]为鼓励儿童被长久安置，ASFA要求，如果儿童在过去的22个月内有15个月生活在寄养状态，儿童福利局必须提起终止父母监护资格的诉讼。[54]州只有在具备下列条件下可以选择不进行终止父母监护资格的诉讼：如果儿童是被亲属照顾着，州有强有力理由说明提起终止父母监护资格的诉讼不利于儿童最大利益的保护，或者州还没有向儿童原来所在的家庭提供足够的服务以有利于儿童安全回去，或者没有为儿童与父母团聚做合理性努力。[55]

长久安置目标和必要资源

（联邦法律倾向的安置计划）

家庭回归

儿童福利制度的理想目标是，在帮助家庭获得一些必要的资源和学会一些技巧来为儿童提供一个安全环境的同时，仍将儿童仍留在原来的家庭里。维系儿童原来建立的对成人的依赖和联系，会减少对他们的伤害。正是基于对上述破坏性特征的考虑，Goldtein、 Freud 和Solnit建议，只有在极端情况下才能将儿童带离家庭。[56]这些学者意识到，即使原来的家庭问题很多，但是，州很少能找到一个比原来家庭更好的安置。[57]

尽管让父母参加戒毒治疗、情绪控制和家长指导课会干涉父母对子女的自主权，也有破坏性，但是，这总比将儿童带离家庭好得多。AACWA和ASFA两部法案对此作出了合理化努力，两法案的要求共同体现了政府的一个判断，即儿童原来的家庭是最好的选择，州在可能的情况下，应将家庭回归作为最优先的努力方向。

家庭回归的选择通常会伴随着要求州提供一些服务，州一方面要考虑财政问题，因为对那些贫困家庭而言，支付给专业服务提供者的费用需要州来承担；另一方面，州需要花精力去寻找适合不同家庭的服务项目和服务提供者，并保证这些家庭实际参加了这些项目。[58]

长期亲属照顾

法律意识到儿童获得稳定、长久家庭环境需要的同时，也越来越对另一个问题形成共识：儿童的这种需要不仅仅是对父母的依赖，还包括对兄弟姐妹、祖父母（外祖父母）、家庭中的其他亲属和其他在儿童生活中有重要影响的人的依赖。[59]联邦法在修改后要求州“在亲属满足儿童保护标准时，应被优先考虑成为安置家庭”，以体现出对这种共识的肯定。[60]国会意识到血缘亲属照顾的价值，正继续推动相关研究，加强亲属照顾在家庭寄养中的位置。[61]很多州有监护补助项目，通过此项目，照顾虐待与忽视案件中儿童的亲属可以获取报酬。[62]

终止父母监护资格和儿童收养

当儿童回归家庭或与亲属生活在一起成为不可能时，唯一可能选择的方式就是为儿童寻找新的监护人，终止儿童与原父母的法律关系，寻找新的收养家庭。为了避免州在找不到合适收养家庭时拖延做出对儿童安置的决定，ASFA明确了加速终止父母监护资格的程序，要求，如果儿童在过去的22个月内有15个月生活在寄养状态，州必须提起终止父母监护资格的诉讼。[63]

因为终止父母监护资格的诉讼对父母如何养育子女的自由有严重干涉，所以这样的诉讼通常是一个单独的诉讼，有特别高的举证责任要求。[64]但是，一旦父母的监护资格被终止，儿童与养父母之间建立起长久的父母子女关系，养父母取得生父母的所有权利和义务。

一旦决定终止父母监护资格并将儿童送养，州必须事先确定愿意并合适收养该儿童的家庭。为了减少对儿童的伤害，在终止父母监护资格之前，最好让儿童在潜在收养家庭那里住上一段时间。就收养而言，在美国可通过以下方式实现。州允许不通过机构进行私下收养，这被称为私下收养或独立收养。[65]但这通常不大可能，因为不通过机构收养，个人很难找到可收养的儿童。[66]公共的服务机构或其他有资格的私立机构可以为欲送养儿童的父母和想收养儿童的父母牵线搭桥。[67]为了找到想收养儿童的父母和影响那些尚不准备或不太想收养儿童的父母，这些机构必须经常对收养服务进行宣传。当然，这都有州法和联邦法在调整。[68]

在虐待遗弃案件中，如果儿童被带离家庭，儿童福利局也要按照类似上述程序的程序来寻找合适的收养父母。另外，儿童福利局有时面临的障碍是，有些欲被收养的儿童存在特殊的医疗和心理依赖，这通常会使这些儿童的照顾特别昂贵。如果没有州的资助，恐怕很少有父母愿意收养这样的儿童。因为照顾儿童需要很大的经济和时间投入，联邦政府通过了很多儿童福利法修正案，通过提供特殊激励方式来促使那些有特殊需要的儿童获得收养。[69]

其他可选择计划

联邦法律对何谓“其他生活安排”没有界定，对什么情况下构成“强有力理由”从而使州有权利排除前面已明确列举的安置方式也没有规定。但是，联邦法规对此予以明确化，并在一些重要案件的裁决中给出了一些可接受的方式。例如，儿童与父母关系很好，但父母没有能力照顾孩子，年长的孩子特别要求将成人作为其安置计划；有些部落也有自己的“其他生活安排”方式。[70]下面我们讨论一下这两个例子。

长期寄养

就上面提到的那个案例中，子女与父母关系很密切，孩子不想中断与父母的关系，从实际和安全考虑，将儿童进行长期寄养，这样儿童可以在获得安全家庭环境的同时又不会中断与生父母的关系。

成人和独立生活

在美国，儿童成人后，他们就要脱离寄养，没有权利再继续获得州提供资助的寄养父母的照顾。这个程序叫“成人”，通常儿童年满十八岁就成人。[71]但是，很多寄养的年轻人在到达十八岁后，因为对突然而至的独立没有做好准备，这导致他们面临着非常严重的问题，包括无家可归和犯罪。[72]意识到这个问题后，联邦政府通过了《寄养福利法案1999》，该法案又被称为“Chafee法案”。[73]“Chafee法案”将“独立生活项目基金”提高了一倍。[74]另外，该法案要求将“基金”的部分资金用于资助那些18-21岁之间的正经历从寄养家庭到独立生活过渡的年轻人。[75]尽管有这样一些努力，由于执法不到位，很多年轻人在走出寄养家庭时，依然面临着重重困难。[76]

考虑到独立生活过渡很困难，又有一些年龄大一点的儿童想独立生活的愿望，对那些接近成年的儿童适用成人方式作为长期安置计划也是可行的。但是，美国的一些实例说明，因成人而离开寄养家庭的年轻人通常很难养活自己。因此，州提供基金和设计项目，来资助那些被寄养的儿童在快成人之前获得独立生存技能非常重要。出于这个原因，成人能作为长期安置计划，经常是计划之一，而不是一个独立的安置计划。

（未完待续）

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