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从法律援助谈涉未民事检察监督的路径和方式

2017-07-28   来源:未知   xiaolina
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  文∕张雪梅

  感谢这次宝贵的研讨机会,上午和下午各位专家从国外经验、理论支持和未成年人保护工作实践等方面介绍未成年人民事权益保护与检察监督工作的开展,我们都感到收获很大,原来的一些思考也随之更加深入。我主要结合未成年人权益法律援助实务谈谈涉未民事检察监督的路径与方式,主要是对一些具体问题的思考和建议。

  检察机关民事监督工作重点涉及到包括注重维护弱势群体合法权益、民生领域、国有资产流失等社会关注点。2015年最高人民检察院发布《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》,其中包括充分发挥法律监督职能优势,要求对公安机关、法院处理监护人侵害未成年人权益行为的工作加强法律监督,确保未成年人得到妥善照料。2017年最高人民检察院工作报告提出检察机关将大力加强检察监督,其中重点之一就是强化未成年人检察监督,强化未成年人司法保护。

  随着近几年未成年人保护法律政策的立法发展和检察机关在未检工作方面的积极推进与探索,检察机关在未成年人方面的民事检察监督的职责也在不断扩大,可开展检察监督的对象和内容也在扩展。但是从实践中,多存在有职责、缺手段、少方式的情况。

  检察机关监督案件来源主要为当事人申请、当事人以外的公民法人和其他组织控告举报、检察院依职权发现。而监督手段或方式主要是提出抗诉、审判监督建议、检察建议、支持起诉、督促起诉等方式。检察监督的对象主要是进入办案系统的涉及未成年人的案件,对于办案系统的案外人侵害未成年人民事权益的行为、行政部门怠于履职落实未成年人保护法律法规方面的现象、涉及未成年人的诉讼外的一般案事件还缺乏必要的监督手段和方式,只能进行协调、关注,效果就不是很理想,很难真正使法律监督职能落地。

  例如我在法律援助工作中,发现存在一些行政部门在处理一般案事件时不积极作为、怠于履职落实未成年人保护法律法规的情况,还有很多尚未进行诉讼程序或可能不需要进入诉讼程序但需要检察机关介入进行监督指导的损害未成年人权益行为的一般案件或治安案件,检察机关对此其实非常重视也一致给予关注,从体现法律监督职责的角度,却缺少必要的、明确的介入方式。

  例如,案例一:收养家庭成员对养女进行性侵案件,虽然是一起刑事案件,但同时涉及到解除收养关系的民事诉讼。

  问题一,检察机关可否针对此类在办案中发现的案外人员对未成年人进行民事侵害的案件进行监督并向有关部门发出督促履行民事诉讼职责的检察建议?或通过哪些其他监督方式、手段进行监督或督促起诉?

  问题二,在落实受害人紧急安置和临时监护措施期间,涉及到对受害人的教育就学的调整,由于紧急安置和临时监护一般不是在亲属家庭就是在救助保护中心,受害人面临改变生活、教育环境的问题,而临时就学的教育安置就成为难点,有的为了安全和庇护只得被迫临时停止学业。对此,最高人民法院等四部门关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见中规定,教育部门要为需要紧急安置和临时监护的未成年人提供教育保障。但是教育方面的就学政策制度还没有进行有效的制度对接。检察机关可否针对相关未成年人案件附带的教育安置问题,对教育部门是否履行落实相关未成年人保护政策予以监督、督促落实?通过哪些监督方式、手段?还有与此属于同类问题的福利保障、户籍问题等。

  案例二,14岁离异家庭女孩反映生母对其多年来实施家庭暴力、虐待案件,女孩不敢回家,要求庇护。

  问题三,针对尚未进入办案系统的案件、事件,或者可能进入不了诉讼程序的案事件,检察机关以何种监督方式介入进行监督、督促、指导公安机关依法履职,积极全面固定证据、作出告诫以及紧急安置,及早维护未成年人合法权益,避免后果严重化发展?

  目前,未成年人保护法律政策发展很快,部分行政部门、基层公安部门由于意识观念问题、又由于缺乏培训、或者办案不规范、不专业,适用和落实相关法律职责不积极主动,导致一些未成年人权益受到侵害的案件得不到有效制止或处理。这对检察机关开展民事监督带来新的挑战和空间。建议:

  1、在对诉讼程序、诉讼结果、执行活动的民事诉讼监督和提起公益诉讼之外,延伸检察机关对未成年人民事权益保护进行全面监督的职责。

  2、扩大检察监督的对象范围,凡是在未成年人权益保护工作中,都要体现出未检的检察监督职能。例如,除了对进入办案系统的涉未民事权益监督外,将尚未进入办案系统的包括监护侵害在内的涉未民事权益保护的一般案事件、行政部门的依法履职等涉及到未成年人保护制度落实的行为都纳入行使检察监督权的对象范围。

  3、扩展和丰富民事监督的方式和手段, 在传统的提出抗诉、审判监督建议、检察建议的监督方式基础上,明确检察机关代为起诉、支持起诉、督促起诉、协调指导、提出检察监督意见等监督方式。

  结合案例提出的问题,建议区分检察监督的对象,适用合适的方式行使检察监督职能:

  1、针对法定代理人缺位或怠于履行法定代理职责、监护人侵害或不履行监护职责等导致损害孩子权益的现象,赋予检察机关代为起诉或支持该未成年人起诉的检察监督方式。今天很多专家提出的确定民事公诉制度的建议,将此种情况作为民事公诉案件范围,我也认为这是理想的方向。但是在目前法律背景和基础下,探索完善检察机关代为起诉和支持未成年人起诉的监督方式更为可行。目前《民事诉讼法》对支持起诉只是原则性规定,需要对支持单位的地位、法院对支持起诉的受理条件进行明确,以此打破法定代理人制度对未成年人独立诉权行使的限制,也从程序上解决受法院立案限制导致无法定代理未成年人起诉的案件无法进入诉讼程序的司法死胡同现象。

  2、针对检察机关在办案中发现的案外人员和单位存在对未成年人侵害行为的案件,建议延伸检察建议的适用范围,能够向具有处理职责的有关单位发出检察建议,督促其履行法定职责进行处理。

  3、针对损害未成年人权益的一般案事件,在进入民事诉讼程序或治安处理前的基层公安及派出所的处理过程中(四部门关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见、反家庭暴力法等法律政策,强化了公安部门的接报和处置职责),赋予检察机关依受害人申请,其他公民控申或依职权发现,以协调指导、提出检察监督意见的方式进行程序监督,督促指导公安部门履行法定职责、落实未成年人保护法律政策,例如全面固定证据、进行告诫、进行紧急生活安置、减少二次伤害等。

  4、针对在未成年人保护工作中,相关行政部门的不作为,赋予检察机关,以提出检察监督意见或检察建议的监督方式,督促、建议有关部门及时履行职责、落实相关未成年人保护制度,保护未成年人合法权益,例如教育保障、福利保障、庇护安置、临时监护、申请人身安全保护裁定、申请撤销监护人资格等。

  (作者系全国律协未保专委会副主任、北京青少年法律援助与研究中心研究员)

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